Commission Bartolone sur l’avenir des institutions

Commission Bartolone sur l’avenir des institutions

A l’ouverture de la session parlementaire 2014-2015, le Président de l’Assemblée nationale a proposé que soit mis en place un groupe de travail pluraliste sur l’avenir des institutions, afin de mener une réflexion de fond sur l’adaptation de notre régime aux mutations politiques, économiques, sociales, culturelles et technologiques. 

Interventions du 27 novembre 2014 (séance 1)

http://www.assemblee-nationale.fr/14/cr-gtinstit/14-15/c1415001.asp#P14_241

Mme Virginie Tournay. Messieurs les présidents, sachez que je suis très honorée de participer à cet exercice démocratique, qui allie dimension expérimentale et dimension prospective. Si je suis chercheuse en sciences politiques au CNRS, ma formation initiale est la biologie cellulaire, et ce que j’ai gardé de mon immersion passée dans l’univers des sciences du vivant est une grande sensibilité aux enjeux de la démocratie technique.

L’avenir de nos institutions recouvre un vaste champ et j’aimerais m’attarder sur deux réflexions en particulier.

La confiance dans les institutions, thème souvent évoqué, suppose selon moi l’analyse de la confiance que chacun individuellement nous plaçons dans les institutions, d’où la nécessité d’adopter une approche ascendante, dite bottom up. Il est important de nous intéresser aux médiateurs de cette confiance dans sa dimension la plus concrète, autrement dit à la façon dont l’institution est vécue par les citoyens dans leur vie quotidienne, à travers leurs contacts avec l’administration, à travers les outils techniques, à travers la société de l’information. À cet égard, il me paraîtrait bon de nous attarder sur la façon dont les médias structurent la perception des institutions. Ne perdons pas de vue que lorsque l’on parle de crise des institutions et de leur nécessaire adaptation, on parle avant tout de la modification d’une réalité perçue, comme l’a souligné Marie-Jo Zimmermann. Que le phénomène puisse s’analyser en termes de baisse de confiance ou d’augmentation de la défiance, c’est avant tout le citoyen dans ce qu’il ressent à travers sa relation immédiate avec l’institution qui en est à l’origine.

Deuxièmement, on a tendance à considérer que l’augmentation de la défiance témoigne d’une crise des institutions. Mais n’est-ce pas aussi le phénomène même de la défiance qui doit être analysé ? Cette problématique se pose très régulièrement dans les institutions scientifiques et les comités d’expertise. Quand faut-il mettre le citoyen au cœur de la démocratie scientifique et technique ?

S’agissant des préoccupations liées à la qualité de l’eau ou aux risques d’exposition à l’amiante, qui nous concernent tous, il paraît hors de question de tenir les citoyens à l’écart des réflexions. Mais qu’en est-il des sujets où l’incertitude prédomine ? Pensons au procès de L’Aquila, en Italie, ouvert à la suite d’une plainte déposée par un comité de citoyens à l’encontre de sismologues pour avoir sous-évalué les risques sismiques alors qu’aucune prévision certaine n’était possible.

En matière d’ingénierie participative, il me paraît important de distinguer, d’une part, les contextes d’incertitude et, d’autre part, ce qui relève de la quantification effective des risques ou des questions de société – nous pouvons saluer sur ce point l’initiative du Comité consultatif national d’éthique pour les sciences de la vie et de la santé, qui a créé une conférence de citoyens destinée à recueillir les opinions autour de la fin de vie. Cette problématique de l’incertitude est omniprésente dans les débats relatifs à la science et à la technologie. Pour des questions à fort degré d’incertitude, l’impératif démocratique s’impose-t-il inconditionnellement ? Je ne sais pas. Ce que je peux dire, c’est qu’il existe très clairement une situation de défiance à l’égard de l’autorité sociale de la science, renvoyant dans certains cas à un déficit d’information et de culture scientifique.

Par ailleurs, doit-on oui ou non donner une place aux citoyens dans les affaires scientifiques ?

Historiquement, les non-experts ont toujours participé à la recherche : pensons au rôle des amateurs dans la consolidation de la botanique ou de l’astronomie ; pensons encore aux formes d’activisme médical qui ont conduit à la reconnaissance de maladies rares comme le SIDA au début des années quatre-vingt.

Le problème aujourd’hui, c’est que nous sommes en face d’une pluralité d’économies de la connaissance qui supposent différents formats de gouvernance. Chaque cas appelle une réflexion différente sur la place toujours variable à donner aux citoyens. Étudier les institutions de la connaissance est un bon laboratoire pour analyser les différentes formes sociales de l’ingénierie participative. Cela suppose d’établir une distinction entre les sujets relevant de la « République des sciences », à laisser entre les mains des experts, les sujets permettant d’inclure les membres de la société civile, et les sujets relevant du pouvoir politique. Or cette distinction ne se fait pas aisément. Il existe une tendance à englober sous une même terminologie des questions renvoyant à des risques quantifiables sur lesquels les experts s’accordent et d’autres où il n’est pas possible de trancher. À cet égard, l’expression de « choix scientifiques et technologiques » recouvre une très grande variété de formats institutionnels et d’impératifs démocratiques.

Ce sont ces contextes à haut degré d’incertitude qui m’intéressent. Doit-on constituer un impératif démocratique pour l’indécidable ? Pour tenter de répondre à cette question, il me paraît intéressant d’interroger les médiations politiques de la science et de la culture à travers ce travail prospectif sur les institutions qui s’ouvre à nous.

Intervention du 19 décembre 2014 (Séance 2)

http://www.assemblee-nationale.fr/14/cr-gtinstit/14-15/c1415002.asp#P11_177

Merci, monsieur le président Winock, pour votre propos introductif éclairant.

Je commencerai à mon tour par quelques remarques générales élaborées à partir de la note de synthèse préparatoire.

J’aimerais tout d’abord revenir sur le titre de cette séance, et plus particulièrement sur l’usage du terme de « crise » qui, me semble-t-il, mérite une réflexion en tant que tel. Votre note m’a conduite à me replonger dans les travaux de Myriam Revault d’Allonnes, qui part du constat que nous employons ce mot de crise pour décrire des réalités sectorielles souvent très différentes : on parle de crise financière, de crise des valeurs, de crise de l’autorité, de crise de l’éducation, de crise territoriale, etc. Le problème est que cet usage généralisé du terme comme un « singulier collectif » peut avoir pour effet de déborder la signification qu’il possède dans tel ou tel domaine.

Étymologiquement, le mot « crise » correspond à un moment-clé, à un moment charnière paroxystique qui appelle un dénouement, une sortie de crise, une décision. Mais aujourd’hui, la crise ne désigne plus un moment : elle renvoie, de manière presque oxymorique, à un état permanent dont il n’est pas possible de sortir ; elle n’est pas perçue comme liée au tournant d’une décision, mais comme intervenant dans un univers où règne l’indécidable.

Si l’usage du terme en tant que tel n’est pas illégitime, il se caractérise par une inversion dans la façon d’expliquer les choses. Ainsi, on en vient parfois à dire que les conflits, le chômage, c’est la faute à la crise, alors qu’il faudrait plutôt expliquer les figures que recouvre cette dénomination générale de crise. En d’autres termes, on observe aujourd’hui une manière d’utiliser le mot « crise » qui fait de celle-ci ce qui explique et non ce qui est à expliquer.

Ma deuxième remarque est la suivante : l’idée d’instabilité, d’incertitude à laquelle l’homme moderne est confronté, est structurelle. Elle est à mon sens entièrement indissociable de la rupture avec la tradition, telle que la revendique la modernité, en lien avec la philosophie des Lumières et la Révolution française. En ce sens, dans la mesure où notre société est animée de la volonté de s’auto-instituer par le consentement des individus, qu’elle ne veut être tributaire ni d’une ultime vérité divine ni des promesses d’un régime autoritaire, nous devons accepter que la démocratie s’accompagne nécessairement d’incertitude. Mais il ne faut pas y voir quelque chose de négatif, plutôt reconnaître que nous sommes plongés dans une espèce de dynamique permanente qui ne peut jamais arriver à son terme et qui suppose un « vivre ensemble » voué à l’incertitude et au conflit. Autrement dit, le fait que nous soyons dans un temps sans promesses est consubstantiel à la réalité même du fonctionnement démocratique et de son inachèvement constitutif.

À la différence de la notion de crise, celle de démocratie peut s’entendre comme un singulier collectif. De ce point de vue, il faudrait revenir sur un usage des termes que nous avons tendance à banaliser alors qu’il a quelque chose de paradoxal. Je songe au fait d’appliquer le mot de démocratie à des secteurs d’activité. Plutôt que d’invoquer ainsi la « démocratie scientifique » ou la « démocratie environnementale », ce qui me semble relever d’un abus de langage, nous devrions parler d’une « politique scientifique » ou d’une « politique environnementale » qui, dans certains contextes, présuppose des formes de partenariat ou de collaboration avec différents acteurs de la société civile.

À l’instabilité constitutive que j’ai mentionnée s’ajoute la fragilisation de deux piliers de la modernité. D’abord, la mise à mal de l’idée d’État-nation, marquée par des contradictions continues entre les principes républicains nationaux et la volonté de construire une entité supranationale européenne. Ensuite, l’effondrement du discours progressiste et des valeurs politiques des Lumières. Comme le dit Étienne Klein, on ne parle plus aujourd’hui de progrès, mais d’innovation, en partant du principe que l’État doit nécessairement anticiper tous les développements et prévoir tous les risques associés à l’innovation.

Le fait de banaliser le terme de « crise » peut avoir un double effet. Premièrement, nous empêcher de penser la complexité des problèmes secteur par secteur. Deuxièmement, faire de la crise un concept surplombant peut nous amener à nous exonérer de nos responsabilités quant aux injustices et aux inégalités auxquelles nous sommes quotidiennement confrontés.

J’en viens à la République : il me semble que nous vivons une crise de la République au sens de la politie, c’est-à-dire entendue comme un système politique, comme une administration politique. Plus particulièrement, la conception caricaturale d’un État républicain omniscient et surplombant peut entraîner des effets pervers. On le constate dans trois domaines : culturel, éducatif et territorial. Il y a un équilibre à trouver entre l’État instituteur du social, garant de notre horizon d’attente, et la réflexivité, l’auto-institution de la société.

En matière d’éducation, tout d’abord, on assiste à une dévalorisation de l’autorité culturelle détenue par la science et les arts. À l’instar des Américains, les Français ne nourrissent pas de défiance vis-à-vis de la science : ils se défient de ceux qui mettent en œuvre les politiques scientifiques ou les résultats de la science. C’est donc avec la politique qu’ils ont un problème, non avec les scientifiques eux-mêmes – ce qui ne vaut toutefois pas adhésion à un système de valorisation de la connaissance. Ainsi, la figure d’autorité culturelle que représentait Einstein ne pourrait pas exister aujourd’hui. Bref, il y a un désajustement entre l’image que la société a de la science et son autorité culturelle. Or ce désajustement est en partie lié au fait que l’on demande à l’État, comme à différents collectifs, d’administrer l’incertitude et de conserver un horizon de promesses alors que celui-ci ne peut plus être garanti.

Comment fortifier l’éducation civique et morale à l’école ? Ce problème extrêmement complexe doit être abordé du point de vue non seulement des publics, mais aussi des enseignants. Ceux-ci ont eux-mêmes du mal à faire aimer la République. Ce ne sont plus les « hussards noirs » d’autrefois, mais des personnes qui doutent, voire qui sont elles-mêmes confrontées à la perte des valeurs républicaines. C’est donc le contenu même de leur formation qu’il faut interroger, et ce qu’ils ont envie de transmettre dans la réalité actuelle.

Ensuite, les citoyens aspirent à la démocratie, mais pas à la République. Une bonne éducation civique suppose donc que l’on explique ce qu’est la démocratie, non pas uniquement comme organisation juridico-politique, mais en tant que « vivre ensemble », un « vivre ensemble » qui suppose nécessairement du conflit, des rapports de forces, où les droits se conquièrent au fur et à mesure et doivent toujours être redéfinis au fil du temps. Comme le dit Myriam Revault d’Allonnes, la démocratie est une expérience nécessairement déceptive à certains égards. Dans ce cadre, la responsabilité citoyenne ne consiste pas à être satisfait ou comblé par ce que l’on nous propose : c’est une modalité d’existence au sein de laquelle nous détenons une capacité d’action et une responsabilité.

Qu’est-ce que c’est que la transmission des valeurs, et où s’opère-t-elle ? Je suis personnellement assez frappée par la dévalorisation de l’enseignement technique et pratique. Un exemple très simple est fourni par le secourisme. Si quelqu’un tombe dans la rue, en ce qui me concerne je ne sais pas comment le secourir. L’acquisition de la capacité à porter secours à autrui a été assez tardivement et très timidement introduite dans les établissements scolaires, ce qui est difficilement compréhensible. Il est indispensable d’apprendre à faire face à des situations concrètes pour développer le sens civique.

En outre, des pans entiers de la jeunesse se socialisent en dehors des valeurs portées par l’école et plus généralement par les institutions publiques. Je pense à l’importance des industries culturelles, des médias, qui peut compliquer les rapports qu’entretient la jeunesse avec les valeurs de l’espace public. Nous sommes dans un monde où l’on ne peut pas parier sur l’automaticité des règles d’apprentissage des valeurs civiques.

Au niveau du territoire et eu égard au sentiment d’inclusion, mieux vaut, me semble-t-il, adopter une approche pragmatiste, fondée sur la coopération entre les territoires, sans trop se préoccuper des structures institutionnelles, au lieu d’une conception essentialiste républicaine qui commence par tenter de définir ce qu’est un territoire pour le faire ensuite travailler. Je suis plutôt favorable à un système de coopérations, à une politique de conventions que l’empreinte institutionnelle viendrait parachever : je ne pense pas que ce soit le système institutionnel qui définit le sésame de la coopération et de la solidarité. Il s’agit d’un processus que l’on construit ensemble et qui suppose un certain nombre de règles.

Un mot sur la fracture territoriale et la manière dont les formes de spatialisation de la société française sont source de division. À cet égard, il faudrait s’intéresser sans tarder au périurbain et à la spatialisation des villes, afin d’éviter un échec comparable à celui des quartiers de résidence créés par la puissance publique dans les années cinquante et soixante et où se sont entassés des pauvres, des immigrés, des personnes issues de l’exode rural : il en est résulté des non-villes, des systèmes urbains incomplets. J’ai le sentiment que l’on fait aujourd’hui un peu la même chose avec la partie inférieure des classes moyennes et la partie supérieure des classes modestes. Ce qui me conduit à penser que la structuration sociale spatialisée est une erreur fondamentale. Si celle-ci n’émane évidemment pas de l’État, celui-ci a du moins laissé faire, et peut-être renoncé à animer le débat.

J’aimerais m’inspirer pour conclure des travaux de Benedict Anderson sur l’imaginaire national. Pour cet auteur, la construction de l’idée de nation et de l’imaginaire national repose sur trois éléments : la cartographie, le recensement et le musée. Peut-être est-ce en ces termes que l’on peut reformuler comme suit les enjeux du débat. S’agissant tout d’abord de la cartographie : qu’est-ce qui définit aujourd’hui l’unité territoriale, en lien avec l’unité nationale et avec la construction européenne ? En ce qui concerne, ensuite, le recensement : qui est l’autre, qu’attendons-nous de lui comme membre de notre République, de notre État-nation ? Pouvons-nous vivre dans un système à la Habermas, ou à la Charles Taylor, de loyauté constitutionnelle intégrée à une société interculturelle et permettant d’éviter à la fois les replis identitaires et les dérives du multiculturalisme ? Enfin, qu’est-ce qui fait symbole national dans nos musées ? Si l’on part du principe que l’État n’est plus le garant de l’orthodoxie culturelle, comment voulons-nous, à travers nos collections, nos musées, nos institutions de mémoire, définir notre passé, notre rapport à l’histoire, et nous définir nous-mêmes ?

Intervention du 27 mars 2015 (Séance 8)

http://www.assemblee-nationale.fr/14/cr-gtinstit/14-15/c1415008.asp#P7_170

Mme Virginie Tournay. Merci d’abord à Michel Winock pour sa belle synthèse socio-historique. Donner une lecture transversale de nos différentes séances est un exercice à la fois très stimulant et très exigeant, tant les points abordés par l’ensemble des intervenants sont divers, de l’importance du temps long à la problématique de la séparation des pouvoirs, en passant par l’application du principe de précaution. Si la difficulté de l’exercice de synthèse s’explique en partie par la diversité des thèmes abordés, je crois aussi que nous sommes confrontés à une autre difficulté, souvent soulignée dans les travaux de science politique et qui ressortit aux différentes facettes du mot politique. Je l’évoque ici parce que ce qui peut apparaître au premier abord comme une simple question théorique a, me semble-t-il, des répercussions sur la façon de problématiser les institutions au moins sur trois plans : l’analyse de la relation complexe entre opinion publique et fonctionnement des institutions ; l’usage que l’on fait de l’indicateur de confiance et de la valeur performative qu’on lui prête – je ne suis guère persuadée que la mesure du niveau de confiance nous renseigne réellement sur les rapports de force politiques ni qu’il ait une quelconque vertu prévisionnelle ; l’emploi de la notion de crise des institutions enfin, notion problématique à mon sens du fait de sa polysémie, qui renvoie à des problèmes de nature et de niveau très différents.

Nous avons donc, lors de nos débats, envisagé les institutions sous trois angles différents, lesquels renvoient aux différentes facettes du mot politique que les Anglo-Saxons différencient par les termes de polity, politics et policy, compartimentation qui fait également écho aux différents sous-embranchements de la science politique que sont la théorie politique, la sociologie politique et les politiques publiques. Le problème est que ces perspectives renvoient à différentes définitions de l’institution, qui ne sont pas toujours conciliables entre elles, tout en étant chacune indispensable parce que fournissant un éclairage particulier sur notre vie politique. Quand on parle de stabilité, d’instabilité ou de crise des institutions, on peut ainsi faire référence à la fois à leur ingénierie constitutionnelle, au système des acteurs qui les accompagne, aux logiques symboliques et aux valeurs qui leur sont associées ou enfin aux performances qui sont attendues d’elles.

L’institution, dans son acception renvoyant au concept de polity, désigne, dans le champ de la théorie politique, l’organisation politique de la société, la forme de son gouvernement, la République comme système institutionnel, avec cette idée sous-jacente que l’être de nos institutions politiques est à distinguer de l’être de la société civile. Dans cette acception, l’institution est une identité collective, dotée de valeurs symboliques organisées et englobantes, et lorsqu’on se réfère ici à sa stabilité ou à son instabilité, c’est pour aborder des problématiques constitutionnelles ou juridiques mais également anthropologiques.

L’institution, dans son acception renvoyant au concept de politics, fait plutôt référence, dans le champ de la sociologie politique, aux activités et aux rapports de force qui concourent à asseoir son autorité. C’est ici le système des acteurs de l’institution qui se trouve sous la focale d’observation et sert à penser – ainsi que nous l’avons fait lors de notre séance du 13 février consacrée aux partis politiques – le fonctionnement de l’institution à partir du comportement de ses membres, de leurs intérêts et de la compétition pour le pouvoir.

L’institution, dans son acception renvoyant au concept de policy, est enfin envisagée dans son mode agissant, comme un élément de politique publique. Dans ce cadre seront analysées les fonctions qu’elle remplit, les problèmes qu’elle traite, les conséquences de son action sur les populations cibles et les études d’impact.

Une des difficultés de notre exercice vient donc du fait que l’on a essayé de capturer, de décrire un même phénomène, la réalité institutionnelle, à partir de cette triple grille de lecture qui repose au départ sur des conceptions et des définitions différentes de l’institution. Si nos terrains de discussion sont multiples, je crois que le pari est d’essayer de tenir ensemble les apports de ces trois perspectives. Ce n’est pas gagné, et Jean Leca parle à ce propos de « triangle des Bermudes ».

J’ai tendance à penser que l’aspect renvoyant à la notion de policy est peut-être celui qui a été le moins abordé lors de nos séances, et j’aimerais ici suggérer quelques réflexions sociologiques permettant d’opérer quelques raccordements entre les échanges que nous avons eus.

On sait que la réalité du monde social est directement liée à la façon dont on le perçoit. Quand on parle de crise des institutions, de la nécessité de les adapter à des conditions nouvelles, on parle avant toute chose d’une modification de la réalité perçue. Or ce qui me gène, c’est que l’on a souvent tendance à établir un lien direct entre la manière dont évolue la confiance dans les institutions et leur degré de dysfonctionnement, voire leur crise.

Je ne dis pas qu’il n’y pas de lien entre l’opinion publique, les jugements de la population et le fonctionnement des institutions, je dis simplement que ce lien est probablement beaucoup plus complexe qu’on ne l’envisage spontanément. Il me semble que, pour bien saisir ce que signifie la confiance, il faut l’articuler à la façon dont l’institution est vécue au quotidien par les citoyens plutôt que dans son fonctionnement in situ. C’est ici que je réintroduis de la sociologie : par exemple, il n’y a pas de relation automatique entre la demande sociale et l’offre de politiques publiques. Il existe de nombreuses situations dans lesquelles les personnes ne souhaitent pas de l’offre de politiques publiques construites en leur nom et pour leur bénéfice supposé. Je pense notamment à tous ceux qui ne réclament pas leurs prestations sociales, beaucoup plus nombreux qu’on ne pourrait le penser. Les raisons du non-recours sont multiples : elles peuvent être liées à des pesanteurs bureaucratiques, à des schémas culturels différents ou à des modalités d’accès impossibles pour certaines populations.

J’aimerais également ajouter un mot sur les dispositifs participatifs dont nous avons eu l’occasion de parler, au moins à deux reprises. Il est important de souligner que ces dispositifs sont rarement le résultat d’une seule demande sociale mais font bien parties des recettes de l’action publique. Je fais ici référence aux travaux de Cécile Blatrix, qui a bien montré que ces dispositifs relèvent d’une politique de l’offre et qu’ils répondent souvent à des logiques endogènes aux jeux politique, administratif et marchand, impliquant des mécanismes de coalition et de commercialisation de ces dispositifs, ainsi que le développement de professionnels dédiés. D’où, au final, un désajustement assez net entre la demande sociale, d’un côté, et l’offre des politiques publiques, de l’autre.

Ce tournant délibératif met curieusement de côté l’analyse empirique de la sociologie des participants. On sait que cette participation est caractérisée par les mêmes inégalités que la participation électorale, avec de surcroît, une vaste majorité de non-participants. On est ici plongé dans une politique de l’offre, ce qui n’est pas une critique en soi mais qui, je crois, nous invite à réfléchir à ce qui relie ces formes de participation politique aux données de l’opinion. Dans quelles mesure ces pratiques travaillent-elles les représentations des citoyens et influencent-elles l’opinion publique ?

Par rapport à cet état des lieux, il ne me semble pas que la confiance dans les institutions ou le sentiment de proximité se construisent d’abord par la diversification des outils formels de la démocratie que sont les ingénieries participatives. Si l’on veut restaurer la confiance, il faut inclure les citoyens dans des programmes et des activités partagées. C’est quand on est présent sur le terrain que l’on est concerné, et c’est la seule condition pour que la représentation formelle de l’institution disparaisse au profit de ce que l’on fait ensemble. C’est sans doute pour cette raison que les Français placent davantage leur confiance dans les structures associatives, qui jouent la proximité et la protection, plutôt que dans les institutions qui endossent des rôles de représentants et de médiateurs politiques.

J’en arrive à la portée sociologique de l’indicateur de confiance. Il ne faut pas s’arrêter aux sondages. Ce qu’il importe de comprendre, c’est la relation entre ce que les gens disent et ce qu’ils font, c’est-à-dire entre ce qu’exprime le sondage et l’activité réelle des gens, ce qui nous ramène au morcellement de la science politique entre sociologie électorale, étude des politiques publiques et philosophie politique.

Il en va de même avec l’idée d’acceptabilité sociale : on peut, dans le même temps, avoir une proportion élevée de Français qui pensent que les téléphones portables sont possiblement cancérigènes, et plus de 70 millions d’abonnements à un forfait de téléphonie mobile en France, soit une faible acceptabilité sociale doublée d’une forte appropriation technologique. De même, j’ai tendance à penser que cette ambivalence vaut pour la confiance que placent les Français dans nos institutions : 91 % d’entre eux plébiscitent la démocratie, même si moins de quatre Français sur dix considèrent qu’elle fonctionne bien. Ceci procède selon moi moins d’un désaveu de la démocratie que d’une forme de désappointement, qui n’est pas nouveau dans notre pays. Ce jugement est par ailleurs à relativiser par le fait, comme le disait Dominique Schnapper, que la critique du fonctionnement de la démocratie fait partie de la démocratie elle-même.

En ce sens, il n’y a pas un avant et un après 11 janvier. Même si les différents sondages ont montré un rassemblement des Français autour des valeurs de liberté et de tolérance, l’apparente restauration de la confiance politique n’a pas trouvé sa traduction dans les choix partisans et n’a en rien modifié les rapports de force politiques. C’est pourquoi je crois qu’il faut voir les sondages non pas comme le seul miroir de nos comportements politiques mais plutôt comme une instance particulière d’expression de l’opinion publique, qui autorise un découplage du vote et de l’opinion publique en mettant en lumière des lignes de partage autres que celles des partis.

Pour en finir avec cette question de la confiance, je reviendrai sur la notion d’accountability, évoquée par le président Bartolone lors de la précédente séance sur le pouvoir exécutif, notion plus pragmatique et plus interactive, puisque s’y ajoute l’idée que les gouvernants doivent rendre compte de leurs actes. Employée dans le cadre de discussions qui tournaient autour de l’ingénierie constitutionnelle et des différentes formes de responsabilité politique, cette notion d’accountability doit, me semble-t-il, être étendue à la mise en œuvre des politiques publiques. Pour prendre l’exemple de la fin de vie, voilà maintenant plus de quinze ans que chaque citoyen dispose d’un droit d’accès aux soins palliatifs. C’est un droit largement plébiscité en France et réaffirmé dans le cadre de la « loi Léonetti » mais, dans les faits, seules 20 % des personnes devant bénéficier de cet accompagnement y accèdent. Les chiffres donnés par l’Observatoire national de la fin de vie soulignent de fortes inégalités territoriales et – avouons-le – culturelles. Il me semble donc que l’accountability est une exigence qui s’impose également dans ces formes de l’action publique : il ne sert à rien de donner des droits si ceux-ci ne sont pas suivis de possibilités concrètes. Pour le dire d’une autre manière, je me méfie de toutes les formes de militantisme procédural privilégiant la rénovation du design institutionnel sur l’étude d’impact et la mise en pratique des textes et des structures imaginées.

En ce qui concerne enfin la notion de crise, son usage généralisé me pose problème, d’une part parce que le mot entendu comme singulier collectif renvoie à des réalités sectorielles très différentes, et d’autre part parce que le terme, ainsi employé, désigne davantage ce qui explique que ce qui est à expliquer.

J’ai bien aimé l’idée développée par Denis Baranger, lors de notre séance sur les partis politiques, que le dysfonctionnement continu, chronique des partis politiques n’était pas incompatible avec leur existence dans la mesure où ces partis étaient structurellement nécessaires à la démocratie représentative. Il a développé cette idée intéressante que leur survie pouvait être une cause de leur crise. J’ai en effet tendance à penser que nous sommes plutôt dans une crise politique que dans une crise institutionnelle et que le problème relève davantage de la politics – des systèmes d’acteurs – que de la polity – c’est-à-dire de la République comme système institutionnel.

Cela ne doit pas masquer néanmoins la crise de la République au sens de sa policy – de ces politiques publiques. Le problème réside dans l’inflation continue des normes réglementaires et législatives. Des dispositifs de consultation sur ces activités peuvent être développés mais ils ne doivent pas prendre le pas sur l’action des grands corps d’État qui contrôlent l’administration. On peut tout organiser si on fait bien valoir que la hiérarchie des institutions est un garant de la République, du système politique. Comme l’a rappelé Dominique Schnapper, il est important, en matière de choix scientifiques et techniques, de maintenir la différence entre ce qui constitue une opinion, que tout un chacun peut légitimement se forger, et la connaissance. L’entrée de la démocratie dans les sciences ne doit pas correspondre à une remise en cause des Lumières.

L’on retombe ici sur la question de l’accountability des politiques publiques, d’autant plus délicate que les progrès sociaux et technologiques – je rejoins Bernard Accoyer sur le fait qu’ils ne sont pas dissociables – obligent à mettre en œuvre des politiques intersectorielles. Pour reprendre l’exemple de la fin de vie, j’évoquerai ici les cas de Vincent Humbert, il y a dix ans, ou de Vincent Lambert aujourd’hui, ces patients présentant de gros dommages cérébraux et nécessitant donc une prise en charge se situant à la lisière des politiques de fin de vie et du grand handicap.

Sans avoir ici de véritable solution à proposer, j’insiste sur le fait que la question de l’intersectorialité des politiques publiques est d’autant plus cruciale que les controverses sociales auxquelles donnent lieu ce type de situations sont difficilement résorbables dans la mesure où les acteurs s’appuient sur des référentiels et des paradigmes de réflexion qui ne sont pas nécessairement compatibles les uns avec les autres.

Intervention 29 mai 2015 (Séance 13)

http://www.assemblee-nationale.fr/14/cr-gtinstit/14-15/c1415013.asp#P10_60

Mme Virginie Tournay. Merci, monsieur Manin, pour cette intervention tout à fait passionnante : vous montrez à quel point notre perception du rapport entre représentant et représenté mérite analyse. Le lien que nous établissons entre représentation et démocratie n’a rien d’évident ni de naturel. Je rejoins Denis Baranger qui oppose bien le statisme de la représentation à la dimension processuelle de la démocratie : ce lien est le produit de notre histoire. On ne peut donc pas fonder la représentation politique dans un rapport d’homologie avec la représentation sociale : il faut utiliser les quotas avec parcimonie ; ils doivent demeurer un régime d’exception.

Notre groupe de travail a reçu la mission de proposer des diagnostics sur la crise de nos institutions, mais aussi de faire des propositions.

Aujourd’hui, que serait pour vous une représentation politique de qualité ? Comment, par quels indicateurs les décideurs politiques pourraient-ils juger de la qualité de la représentation ? Je vous pose là une question qui appelle une réponse aussi analytique que normative, j’en ai bien conscience. Mais vous montrez que notre système de représentation, combinant éléments démocratiques et non démocratiques, est paradoxal, et que les valeurs démocratiques que nous attribuons spontanément au système de représentation varient au cours de l’histoire : comment penser la qualité de notre représentation si les valeurs que nous lui attribuons fluctuent au cours du temps ? En tout cas, il paraît impossible de se fonder sur l’arbitraire des catégories sociales. Je me reconnais pleinement dans cette analyse à première vue déconcertante, mais comment alors penser l’objectivité de notre travail et la scientificité de notre réflexion ?

Je voudrais également vous demander, de façon quelque peu provocatrice, s’il faut réellement partir d’une discussion des techniques de représentation pour répondre aux problèmes de la crise de la représentation politique. Je rejoins là les propos déjà tenus sur l’œuf et la poule : pour améliorer la confiance que portent les citoyens à leurs institutions, ne faut-il pas plutôt essayer d’agir sur des mentalités et les pratiques sociales – à commencer par le partage des tâches domestiques ? La réponse à ce problème de philosophie normative ne sera pas donnée par les seuls outils du droit positif, par la seule ingénierie institutionnelle de la représentation.

Est-il possible d’envisager que la désaffection des citoyens vis-à-vis de leurs représentants soit liée au fait qu’ils n’adhèrent plus à l’idée de peuple souverain ? C’est une simple hypothèse, mais si elle devait se vérifier, alors nous aurions beau essayer de faire coïncider la sociologie de nos représentants avec la composition de la société, nous n’arriverions à rien. Si nous ne partageons plus le même imaginaire national, si aucune idée partagée ne fonde plus la communauté nationale, comment les gouvernés consentiraient-ils à accorder de la légitimité au pouvoir des gouvernants ? Un sondage du Centre de recherches politiques de Sciences Po réalisé juste après les attentats du mois de janvier montre bien que nous assistons à un fort repli identitaire, sans toutefois que les sondés ne considèrent comme mauvais notre régime démocratique. Les Français estiment, à l’instar de Churchill, que la démocratie est le pire des régimes à l’exception de tous les autres ; 91 % des Français plébiscitent ce régime, mais quatre sur dix seulement déclarent qu’il fonctionne bien. Mais cette critique ne vient pas du fait que la représentation des assemblées ne serait pas semblable à celle de la société ; elle naît du fait que les Français ne se reconnaissent pas dans l’action menée par leurs mandants, avec qui ils ne ressentent pas de proximité, ce qui est assez différent.

C’est d’abord aux petites et moyennes entreprises que les Français accordent leur confiance ; viennent ensuite les hôpitaux et la police. En revanche, les responsables politiques, sociaux et médiatiques sont plutôt désavoués, ce qui revient à dire que la défiance est plutôt le résultat d’un manque de proximité entre élus et représentés. Cela nous renvoie au problème de l’accountability : les citoyens souhaiteraient que les élus leur rendent des comptes, et s’assurent de la mise en œuvre et de l’effectivité des politiques publiques – quelque chose de très différent d’une recherche d’homologie entre représentation politique et représentation sociale.

Comment l’action publique, qu’elle soit purement symbolique ou incarnée dans des pratiques concrètes, pourrait-elle travailler les représentations qu’ont les citoyens de leurs élus ? Je pense notamment au rôle des institutions de mémoire, aux musées, aux politiques culturelles : n’ont-ils pas un rôle à jouer pour faire reculer la défiance vis-à-vis des gouvernants ? Ainsi, faire entrer Olympe de Gouges au Panthéon permettrait de faire mieux reconnaître le combat des femmes. Si l’on trouvait du travail à nos cinq millions de chômeurs, peut-être éprouveraient-ils aussi une plus grande confiance envers notre système de représentation politique. Il ne me paraît pas possible de réfléchir à la question de la représentativité politique en mobilisant seulement l’ingénierie institutionnelle : pour résorber la distance entre gouvernants et gouvernés, il faut également prendre en compte l’action sociale et les politiques publiques.

J’ai cru comprendre qu’à votre sens, nous ne traversions pas une crise de la représentation. Si l’on distinguait néanmoins des éléments de crise, où se situerait le nœud du problème – dans nos institutions, dans l’exercice du métier politique, dans une perception différente par les citoyens des compétences de l’État ? D’après vous, la crise et la défiance accompagnent nécessairement le système représentatif, système paradoxal qui contient des éléments non démocratiques : est-ce que certains de ces éléments, qui ne seraient pas consubstantiels à ce système mais le résultat de notre histoire et du fonctionnement de nos institutions, pourraient néanmoins être éliminés ?

Intervention 26 juin 2015 (Séance 15)

http://www.assemblee-nationale.fr/14/cr-gtinstit/14-15/c1415015.asp#P19_138

Mme Virginie Tournay. Denis Baranger et Michael Foessel ont parlé de la nécessité d’une diversification de la parole sur les institutions ; en allant dans le même sens, j’aimerais, en laissant pour le moment de côté le questionnaire que vous avez eu l’amabilité de nous faire parvenir, revenir sur ce qui fait la raison d’être de ce groupe de travail, pour mettre en avant certaines explications de la crise de confiance que nous constatons, mais aussi pour faire en sorte que notre rapport touche le plus grand nombre possible de nos concitoyens.

Je ne suis pas persuadée que nous soyons tous d’accord sur le diagnostic que nous formulons sur la crise de nos institutions – je rejoins ici le constat d’Alain-Gérard Slama. L’écriture du rapport ne sera pas une mince affaire.

Mais la raison d’être de cette commission repose bien sur le constat d’une crise de notre système politique et de ses institutions. Nous avons vu que le mot « crise » pose problème : la crise de l’éducation, la crise territoriale et la crise des partis politiques n’ont pas la même signification et ne sont pas nécessairement comparables.

Je voudrais surtout souligner que, quand on parle de « crise », on parle du ressenti de nos concitoyens, de la remise en question de leur croyance en la capacité de nos institutions à résoudre les problèmes du quotidien. Je ne prétends pas qu’il n’existe pas de dysfonctionnement dans notre machine représentative, dans nos partis politiques ou dans notre justice. Je dis simplement que la relation de cause à effet entre la mécanique interne de nos institutions et la perception que peuvent en avoir les individus – l’opinion publique – n’est pas si évidente qu’il y paraît. Notre diagnostic de crise, il faut en être conscient, fait référence à la perception qu’ont les citoyens du fonctionnement de leurs institutions plutôt qu’à leur fonctionnement réel. C’est une nuance qui peut paraître anodine, mais qui ne l’est pas, car elle doit nous conduire à modifier la hiérarchie des variables explicatives de la défiance politique.

Si l’objectif de cette commission est de trouver des solutions pour restaurer la confiance politique, il ne faut pas uniquement réfléchir à l’amélioration du fonctionnement interne de nos institutions. Il faut également nous demander quel est le retentissement de ce fonctionnement sur le quotidien des citoyens.

En l’état, le questionnaire concerne surtout la mécanique de nos institutions politiques. Mais il me semble qu’il y a d’autres variables explicatives de ce climat de défiance politique. Preuve en est que les décideurs publics locaux sont davantage appréciés des Français que le pouvoir politique national : ce que l’on appelle en sciences politiques la « confiance du bas » et la « défiance du haut » est une constante des sondages. La proximité avec les citoyens est un facteur essentiel de la confiance politique. Améliorer cette dimension de proximité implique de déplacer en partie notre analyse : nous ne devons pas nous intéresser seulement à nos institutions juridiques et politiques, mais aussi à ces courroies de transmission institutionnelles, ces médiations qui touchent directement le quotidien des citoyens et qui sont le relais du pouvoir politique jusqu’aux espaces publics. Je pense notamment, mais pas uniquement, aux médias. En effet, le rapport entre les institutions et les publics n’est pas informé seulement par les règlements et la loi ; il l’est aussi, et peut-être d’abord, par ces médiations. Afin de ne pas négliger la complexité sociologique du problème que nous devons traiter, il me semble utile de montrer dans nos réflexions l’importance de quatre de ces médiations.

La première médiation à laquelle nous avons tous été confrontés et continuons de l’être, c’est le guichet administratif – je veux parler du travail administratif des agents qui reçoivent les usagers, traitent leurs demandes et instruisent leur dossier. C’est ce que l’on appelle en langage savant la street level bureaucracy. Ces agents sont aujourd’hui confrontés à des mutations culturelles radicales : importation des techniques du nouveau management public, culture numérique qui envahit l’ensemble des administrations et de la vie sociale… Cela rejoint nos réflexions sur les différentes temporalités de l’administration et des administrés.

Notre réflexion sur les institutions doit également, me semble-t-il, englober le rapport de nos concitoyens avec ces services administratifs en pleine mutation, car c’est à travers cette terminaison de l’action publique que nos institutions politiques sont comptables de leurs activités aux yeux des Français, qu’elles rendent des comptes à nos concitoyens.

Dans une démocratie qui serait presque idéale, où cette accountability serait présente, c’est l’individu qui est le sujet de droit. Mais pour que l’individu soit sujet de droit, encore faut-il que cette culture soit également répandue. Or on constate un écart énorme entre le droit des juristes, ce droit que l’on trouve dans les livres, et le droit que chaque individu pense avoir ou peut être amené à revendiquer. Cet écart est sans doute plus flagrant encore dans les politiques sociales, qui s’adressent à des personnes en situations de précarité sociale, économique et culturelle. Sur ce point, j’ai été très sensible aux interventions de Cécile Duflot sur le fonctionnement de la justice et la longueur de ces procédures et de Cécile Untermaier sur le problème des moyens de l’aide juridictionnelle et l’hésitation de beaucoup de nos concitoyens à recourir à la justice. Nombre d’individus, pour des raisons diverses – sociales, morales, idéologiques, culturelles –, ne se pensent pas comme sujets de droit et ne bénéficient pas des offres publiques, des droits et des services, auxquelles ils pourraient théoriquement prétendre.

Le non-recours au droit, étudié notamment par Philippe Warin, est beaucoup plus important qu’on ne le pense souvent : certaines études estiment que le coût de non-recours est supérieur à celui de la fraude sociale. Il obéit de plus à une constante sociologique : comme Pierre Joxe l’a souligné, les requérants des juridictions sociales sont pauvres, et c’est aussi le cas des non-requérants, qui sont mal informés et parfois éloignés des services sociaux ; j’ai été très sensible à son regard sociologique, à sa lecture des institutions judiciaires du point de vue du quotidien des magistrats mais aussi des usagers, des administrés. Tout cela pose la question de la mise en œuvre de nos politiques sociales.

Notre travail sur les institutions ne doit pas faire l’économie d’une réflexion sur les marges – les non-requérants, les élèves en difficulté scolaire, les chômeurs de longue durée, certaines personnes âgées… Il doit comporter, je crois, un volet de propositions, ou tout au moins de réflexions sur les manières d’améliorer le travail administratif des agents qui sont directement en contact avec les usagers.

La deuxième médiation, dont nous avons finalement peu parlé, concerne le champ associatif.

Dans nos différentes séances, nous avons considéré d’emblée, par nécessité de clarté dans nos propos, qu’il existait une séparation relativement nette entre nos institutions politiques et la société civile. Or il me semble que les associations constituent une bizarrerie institutionnelle qui mérite notre attention en raison des intrications extraordinaires, et particulières à la France, entre les associations et les pouvoirs publics. Le gouvernement de Pierre Mauroy avait voulu, au début des années 1980, clarifier leur rôle, mais je ne suis pas certaine qu’il y ait eu depuis beaucoup d’avancées… Or, il est clair que les associations peuvent être amenées à jouer un rôle d’auxiliaire, de pilote ou d’agent des politiques publiques. Les termes – courants – de para-associatif et de parapublic traduisent une lourde ambiguïté institutionnelle : on peut considérer que l’État se démembre en recourant aux institutions pour effectuer des tâches qu’il n’assure pas – c’est l’idée que l’État instituerait le social par les associations ; on peut au contraire envisager la fonction des associations comme une prise en charge de la société par elle-même, comme une forme d’action collective.

Il me semble que cette ambiguïté traduit le fait que nous sommes dans une configuration beaucoup plus osmotique où le vrai clivage ne se situe pas entre l’administration classique et les citoyens, mais entre ceux qui participent au fonctionnement de l’État – via l’administration et les associations – et les autres. Et il est vrai que la vogue participationniste ne fait qu’institutionnaliser ce phénomène. Il faudrait, je crois, nous interroger sur le périmètre de nos institutions politiques, et nous demander ce qui constitue leur essence. C’est aussi notre conception de l’éthique publique qui est ici en jeu.

La troisième médiation qui me semble importante, c’est tout ce qui relève de nos institutions de mémoire.

Nous avons connu, à partir des années 1980, une sorte d’explosion de la demande patrimoniale : les individus, les groupes sociaux ont revendiqué le respect et la reconnaissance de leur mémoire. Dans ce contexte, les travaux de Pierre Nora ont eu un retentissement important : ils ont montré qu’il pouvait y avoir conflit, désajustement, entre les mémoires plurielles et la construction d’un récit national commun dont on voit bien aujourd’hui qu’il est difficile à constituer. Je pense que cela n’est pas sans liens avec les problèmes de défiance des Français vis-à-vis de leurs élus. Comme l’a signalé Lucien Jaume, la désaffection des citoyens vis-à-vis de leurs représentants pourrait s’expliquer en partie par le fait qu’ils n’adhèrent plus à l’idée de peuple souverain ou qu’ils ne partagent pas la même acception de ce que c’est que d’être Français. On rejoint les enjeux actuels de l’interculturalité.

Il est important, je crois, d’avoir conscience que penser l’avenir des institutions consiste également à se mettre d’accord sur la façon dont on écrit leur passé, sur la façon dont nous nous raccrochons, tous, aux symboles forts de la nation. Je pense que nous sommes aujourd’hui dans un moment important pour nos politiques symboliques, au regard de notre histoire institutionnelle et sociale : les attentats du mois de janvier dernier ont montré l’émergence de nouvelles constructions symboliques. C’est en de tels moments que se renégocient et se re-hiérarchisent les éléments de notre mémoire nationale. Il faut aussi, à mon sens, mentionner dans notre rapport l’importance des questions mémorielles, nationales et locales, et de leur traduction sur notre territoire – je pense par exemple aux écomusées.

La quatrième médiation qui me semble fondamentale renvoie aux politiques culturelles – au sens large, c’est-à-dire en y incluant les savoirs scientifiques.

Une société qui croit en ses institutions politiques est aussi une société qui croit au progrès par la recherche, comme à la nécessité de transmettre les connaissances. Mais aujourd’hui, de la même façon qu’il y a des mémoires plurielles, il y a très fréquemment des revendications de connaissances plurielles qui se situeraient toutes sur un même plan de légitimité. C’est une illusion, nous le savons bien ; et cela ne gêne pas en soi le fonctionnement de la société. Mais cela commence à poser problème quand il y a volonté de remettre en cause le travail des scientifiques. Il me semble que cette confusion entre ce qui relève de l’opinion et ce qui relève d’un savoir scientifique, pour reprendre les termes de Dominique Schnapper, a d’importantes conséquences pour nos institutions politiques.

Tout d’abord, formellement, il est dans le rôle des institutions de réaffirmer la nécessité d’un débat public sur les choix de société et de sauvegarder la connaissance scientifique, compte tenu des enjeux que cela comporte en termes de développement social et économique.

De plus, cette confusion entre savoir et opinion pose un problème plus profond qui est le propre de la mouvance postmoderne. On ne sait plus rendre désirable l’idée de futur et l’on souhaiterait confier à nos institutions politiques la gestion de nos sociétés sur un horizon prédictif de plus en plus long – ce qui est scientifiquement impossible. Ce que nous devrions demander à nos institutions, ce n’est pas de se lancer dans la futurologie, mais d’être réactives quand il le faut et ne pas prétendre maîtriser les événements quand cela n’est pas possible. L’entrée des sciences dans la démocratie ne doit pas remettre en cause l’esprit des Lumières, mais il ne faut pas non plus que l’État soit le seul garant de l’orthodoxie culturelle : c’est là, j’en ai bien conscience, un équilibre difficile à atteindre, mais essentiel pour notre confiance dans nos institutions politiques.

En mettant en avant ces éléments de sociologie politique, de façon peut-être un peu décalée par rapport à vos attentes, j’ai voulu prévenir le travers d’une vision trop fonctionnaliste des institutions politiques, qui ferait de la mécanique interne des institutions le seul paramètre expliquant la défiance des citoyens vis-à-vis de nos hommes et de nos institutions politiques. Notre rapport final pourrait utilement, je crois, comporter un volet de réflexions sur ces médiations sociologiques que je viens de décrire ; il constituerait ainsi la préface de réflexions à venir sur les interactions diverses, multiples et variées entre les citoyens et leurs institutions politiques.

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